Ellen Timmer – juridische artikelen en berichten

Eerder besteedde ik hier aandacht aan de Tuchtraad Financiële Dienstverlening, die een rol toebedeeld heeft gekregen bij verzekeraars. Onderdeel van de consultatie Wijzigingswet financiële markten 2024 die recent van start is gegaan, is het tuchtrecht voor verzekeraars, waarmee die tuchtraad een wettelijke basis krijgt.

Helaas blijft men er voor kiezen om het tuchtrecht door de sector zelf te laten regelen, via een stichting waarvan we er in de financiële sector er zo veel van kennen. Naar mijn mening moet het anders en is het tijd voor een onafhankelijke ombudsman voor de hele financiële sector en voor stroomlijning van de lappendeken aan registrerende en geschillen beslechtende instanties.

In het consultatievoorstel wordt voorgesteld een nieuwe bepaling in de Wet op het financiële toezicht (Wft) in te voegen met de volgende tekst:

Artikel 3:17d
1. Een verzekeraar met zetel in Nederland is onderworpen aan een tuchtrechtelijke regeling waarvan de toepassing en uitvoering zijn opgedragen aan een onafhankelijke en deskundige externe instantie.
2. De tuchtrechtelijke regeling, bedoeld in het eerste lid, richt zich op de naleving door een verzekeraar van de binnen de verzekeringssector algemeen aanvaarde gedragsnormen met betrekking tot integriteit en zorgvuldigheid en voldoet voorts aan de volgende eisen:
a. de omvang van de groep van verzekeraars waarop de regeling van toepassing is, is van voldoende betekenis; en
b. de regeling voorziet in adequate waarborgen voor een behoorlijke procesgang.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de aan een tuchtrechtelijke regeling als bedoeld in het eerste lid te stellen eisen.

In de toelichting wordt over dit voorstel het volgende opgemerkt:

2. Verankering tuchtrecht verzekeraars
De afgelopen decennia is een groot aantal Europese en nationale maatregelen getroffen in de financiële sector om het belang van de consument beter te beschermen, zowel door de sector zelf als door de overheid. In de verzekeringssector waren deze maatregelen er onder meer op gericht om de klant en het belang van de klant meer centraal te laten staan, zoals de invoering van het provisieverbod, regels voor een betere informatievoorziening en meer transparantie voor verzekeringen met een beleggingscomponent alsmede de introductie van de algemene zorgplicht in de Wft. Ook waren de maatregelen gericht op het versterken van de cultuur, maatschappelijke verantwoordelijkheid en de governance van de verzekeringssector, zoals de invoering van de regels ten aanzien van productontwikkeling, en daarmee op het vergroten van het consumentenvertrouwen in verzekeraars en – in het verlengde daarvan – de financiële markten. Het is van belang dat de consument vertrouwen heeft én houdt in financiële producten en financiële ondernemingen, waaronder verzekeraars. Niet alleen voor de consument zelf, maar ook voor de welvaarts- en welzijnsontwikkeling in Nederland in algemene zin. Met onderhavig wetsvoorstel wordt hieraan een nieuwe maatregel toegevoegd, namelijk de verplichting voor verzekeraars met zetel in Nederland om zich te onderwerpen aan tuchtrecht dat voldoet aan bepaalde voorwaarden. Deze maatregel komt mede voort uit de wens om (het vertrouwen in) de afhandeling van letselschade door verzekeraars te versterken en, waar nodig, te verbeteren.

De Universiteit Utrecht heeft in opdracht van De Letselschade Raad (DLR) onderzoek verricht naar de oorzaken van langlopende letselschadezaken.[1] Hiermee worden letselschadedossiers bedoeld die niet binnen twee jaar na de schademelding zijn afgewikkeld. Het onderzoek is op 10 juli 2020 afgerond en op 12 oktober 2020 aan de Tweede Kamer gezonden.[2] Uit dit onderzoek blijkt dat in de meeste zaken verschillende omstandigheden debet zijn aan de lange duur van de afhandeling, zoals het wachten op de medische eindtoestand, de re-integratie in het arbeidsproces, en de onduidelijkheid over de door het ongeval ontstane beperkingen. Het is volgens onderzoekers niet mogelijk om één dominante omstandigheid te benoemen als hét kenmerk van een langlopend letselschadedossier. In een beperkt aantal zaken is de lange duur volgens de onderzoekers mede te wijten aan het niet voortvarend handelen door de verzekeraar (8%).[3] Deze laatste bevinding staat in contrast met de ervaring van slachtoffers. Slachtoffers beoordelen vooral de voortvarendheid van verzekeraars bij de afhandeling van letselschade als onder de maat, aldus het onderzoek.[4]

Het rapport biedt handvatten om de schade-afhandeling te verbeteren. In samenspraak met de professionals in de branche zijn verschillende maatregelen uitgewerkt en inmiddels in praktijk gebracht.[5] Mede ter borging en verbetering van de kwaliteit van (letsel)schadeafhandeling door verzekeraars en het vertrouwen in verzekeraars en de verzekeringssector in den brede wordt – in aanvulling op voorgaande maatregelen – via onderhavig wetsvoorstel ingezet op versterking van de rol van het tuchtrecht voor verzekeraars. Hiermee wordt ook uitvoering gegeven aan de motie van het lid Kuiken c.s., waarin wordt verzocht om wettelijke verankering van het tuchtrecht voor onder meer verzekeraars.[6] De voorgestelde verankering van het tuchtrecht geschiedt op een wijze die (i) vergelijkbaar is met het tuchtrecht dat op basis van de Wft geldt voor banken en (ii) verenigbaar is met (Europese) rechtsbeginselen, waaronder het beginsel van proportionaliteit en evenredigheid.

Verzekeraars die zijn aangesloten bij het Verbond van Verzekeraars zijn reeds onderworpen aan tuchtrecht met toetsing van tuchtrechtelijke klachten over verzekeraars door de Tuchtraad Financiële Dienstverlening (Assurantiën) (hierna: Tuchtraad). De verzekeringssector heeft via het Verbond van Verzekeraars vernieuwingen en verbeteringen in het tuchtrecht voor verzekeraars doorgevoerd. Zo is de Tuchtraad per 12 januari 2021 ondergebracht in een aparte stichting ter verdere borging van de onafhankelijkheid. Ook kan de Tuchtraad inmiddels rechtstreeks sancties en maatregelen opleggen aan verzekeraars, zoals een waarschuwing en een berisping. Ter verdere versterking wordt voorgesteld het tuchtrecht voor verzekeraars in de Wft te verankeren en hieraan wettelijke waarborgen te verbinden. Hiermee geldt de verplichting om zich aan een tuchtrechtelijke regeling te onderwerpen voor alle verzekeraars met zetel in Nederland.

De regering onderschrijft het belang van de bijdrage die tuchtrecht kan leveren aan de professionaliteit van een (beroeps)groep. Tuchtrecht beoogt de kwaliteit (zorgvuldigheid) en integriteit van de uitoefening van werkzaamheden te bewaken en de interne orde en discipline (tucht) binnen een groep te handhaven met het oog op het versterken van (het vertrouwen in) de eer en goede naam van de groep en het zelfreinigend vermogen en de normontwikkeling binnen de groep. Tuchtrecht is primair gericht op de beoordeling van de vraag of de voor de groep geldende gedragsnormen worden nageleefd. Sanctionering van overtreding van die normen vormt een wezenlijk onderdeel van het tuchtrecht. De tuchtrechtelijke instantie kan met de toetsing van het concrete gedrag van groepsleden normovertredingen zichtbaar maken voor personen en ondernemingen binnen en buiten de groep en indien nodig maatregelen opleggen. Tuchtrechtelijke uitspraken hebben een afschrikwekkende werking, maar bevorderen bovenal ook de ethiek en de ontwikkeling van professionele waarden, normen en standaarden binnen een groep. Ondernemingen en medewerkers worden zich hierdoor meer bewust van de normen en waarden die in de sector gelden.

Tuchtrecht heeft gemeenschappelijke kenmerken met andere rechtsgebieden: het strafrecht, het privaatrecht en het bestuursrecht. Het vormt evenwel naar zijn aard een rechtsgebied sui generis, met eigen doelstellingen die los staan van de functie van de andere genoemde rechtsgebieden. Het tuchtrecht staat dan ook niet in de weg aan bestuursrechtelijk optreden door De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) dan wel strafrechtelijk optreden door het Openbaar Ministerie. Evenmin staat een tuchtrechtelijke procedure in de weg aan een privaatrechtelijke procedure, bijvoorbeeld om te komen tot de betaling van een schadevergoeding. Tuchtrecht, bestuursrecht en strafrecht hebben dan ook elk een eigen functie. Doorgaans zal van samenloop tussen bijvoorbeeld bestuursrechtelijke handhaving en tuchtrecht in beperkte mate sprake zijn, omdat het tuchtrecht zich richt op de naleving van gedragsnormen van de sector zelf, terwijl de bestuursrechtelijke handhaving zich richt op de juiste naleving van wet- en regelgeving. Wel acht de regering het van belang dat dubbeling van procedures en (ongewenste) samenloop tussen bijvoorbeeld bestuursrechtelijk toezicht door DNB en de AFM en het tuchtrecht zoveel mogelijk wordt voorkomen, bijvoorbeeld via een adequate filterfunctie. In dit kader ligt het ook in de rede dat de tuchtrechtelijke instantie de mogelijkheid heeft om bij het bepalen van een sanctie rekening te houden met de samenloop van sanctionering. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat het toezicht door DNB en AFM op naleving van wet- en regelgeving duidelijk onderscheiden moet worden van de toetsing door de tuchtrechter van de naleving van de gedragsnormen van de sector zelf. De tuchtrechter is niet bevoegd toezicht te houden op de naleving van wet- en regelgeving, zoals op de bij of krachtens de artikelen 3:10 en 3:17 gestelde regels. Dat toezicht is exclusief voorbehouden aan de toezichthouder (in het geval van voornoemde regels, DNB).

De voorgestelde verplichting voor verzekeraars om zich te onderwerpen aan een tuchtrechtelijke regeling raakt aan de integere en beheerste bedrijfsvoering. Dit is in overeenstemming met de systematiek van de Wft waarin integriteit een aangelegenheid is van de financiële onderneming. Het is aan de financiële onderneming, in dit geval de verzekeraar, om ervoor zorg te dragen dat zij is onderworpen aan een tuchtrechtelijke regeling die ten minste aan bepaalde voorwaarden voldoet en ten aanzien waarvan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld. DNB houdt hierop (risicogeoriënteerd) toezicht en kan – indien nodig – handhavend optreden. De AFM heeft hierin ook een rol. Zo ziet de AFM toe op een zorgvuldige behandeling van klanten en consumenten, alsmede op adequate informatievoorziening door de verzekeraar en heeft zij – in haar gedragstoezicht op de onderneming – bij uitstek zicht op concrete integriteitsschendingen. Het ligt voor de hand dat de AFM dergelijke signalen, conform de samenwerkingsbepalingen tussen DNB en de AFM, met DNB deelt. Voor een nadere toelichting op onder meer de rol van de AFM wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde nieuwe artikel 3:17d Wft.

De verdere invulling en organisatie van de tuchtrechtelijke regeling is, evenals bij het tuchtrecht voor banken, primair aan de verzekeraar c.q. verzekeringssector zelf. Het is immers van belang dat (de inrichting van) het tuchtrecht primair uit de groep zelf komt. Tuchtrecht ontwikkelt zich bij uitstek in de groep zelf. De sector zelf heeft als geen ander inzicht in de verschillende modaliteiten binnen de sector, (ongeschreven) sectorspecifieke en functiespecifieke normen, waarden en standaarden die (behoren te) gelden. Hiermee wordt ook de betrokkenheid van de verzekeraars (en hun medewerkers) bevorderd en daarmee de effectiviteit van het stelsel als geheel. Dit is ook in overeenstemming met één van de uitgangspunten van wetgevingsbeleid dat bij het bepalen van overheidsinterventie zoveel mogelijk wordt aangesloten bij het zelfregulerend vermogen van de betrokken sector.7 Het wordt van belang geacht dat deze wetgeving niet alleen betrekking heeft op het tuchtrecht rond de afhandeling van letselschade, maar op al het tuchtrecht waaraan verzekeraars zich (in den brede) hebben gecommitteerd. Dit draagt bij aan het vergroten van het vertrouwen in de verzekeringsbranche als geheel.

—

 
[1] Langlopende Letselschadezaken. Een empirisch-juridisch onderzoek naar kenmerken van letselschadezaken die niet binnen twee jaar zijn afgesloten, Utrecht Centre for Accountability and Liability Law, 10 juli 2020 (hierna: onderzoeksrapport Langlopende Letselschadezaken).
[2] Kamerstukken II 2020/21, 33552, nr. 68.
[3] Onderzoeksrapport Langlopende Letselschadezaken, p. 10-11, 77, 178-179.
[4] Onderzoeksrapport Langlopende Letselschadezaken, p. 11, 126, 157, 164.
[5] Zie Kamerstukken II 2020/21, 33552, nr. 68 en Kamerstukken II 2020/21, 33552, nr. 84.
[6] Zie de motie van het lid Kuiken c.s. met het verzoek aan het kabinet om te zorgen voor wettelijk verankerd non-hiërarchisch tuchtrecht en een tuchtraad voor alle professionals betrokken bij het afhandelen van letselschadezaken (Kamerstukken II 2020/21, 33552, nr. 77).