De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een interessant advies uitgebracht over het wetsvoorstel inzake implementatie van de Europese antiwitwasverordening en -richtlijn (onderdeel van het ‘AML Package’, het ‘antiwitwaspakket’). De verordening treedt medio volgend jaar in werking. Kern van de verordening is dat bedrijven overheidstaken op het gebied van misdaadbestrijding moeten uitvoeren. Een groot aantal bedrijven, van boekhouder tot bank, hebben dit soort taken.
Alertheid op grondrechten schendende elementen in de geprivatiseerde criminaliteitsbestrijding
De Afdeling constateert dat de nieuwe Europese regels weinig wetgevende ruimte voor de Nederlandse overheid laat, maar roept de regering desalniettemin op om alert te zijn op grondrechten schendende elementen in de regelgeving, respectievelijk de praktische uitvoering [*]:
De Afdeling advisering onderkent dat Nederland door deze centralisatie aanmerkelijk minder ruimte heeft om zelf regels te stellen. Toch mag van de regering ten aanzien van de toepassing van het AML-pakket een actieve houding worden verwacht om te zorgen voor een goed werkend systeem in Nederland. De Afdeling advisering benadrukt dat de regering in het bijzonder de vinger aan de pols moet houden bij de uitwerking van de risicogebaseerde benadering, het voorkomen van discriminatie en uitsluiting en de bescherming van persoonsgegevens, omdat deze aspecten in de huidige praktijk kwetsbaar zijn gebleken.
De nieuwe regels zullen enorme gevolgen hebben, zo meldt de Afdeling, al zijn de details nog niet bekend [*]:
Op dit moment is nog onzeker hoe deze aanpak er uit zal komen te zien, terwijl wel vaststaat dat de aanpak en in het bijzonder de grootschalige gegevensdeling tussen tal van publieke en private partijen, grote gevolgen zal hebben voor burgers, bedrijven en instellingen.
Democratische legitimiteit ontbreekt
Dat nog veel onbekend is, komt door de regelgevende bevoegdheden van de nieuwe Europese antiwitwasautoriteit, de Authority for Countering Money Laundering and Financing of Terrorism , ‘AMLA’. De Afdeling zet vraagtekens bij de democratische legitimiteit van de nadere regels (technische reguleringsnormen, richtsnoeren en aanbevelingen) die de AMLA tot stand brengt [**]:
Ten tweede is er de instelling van de AMLA als toezichthouder én regelgever. Deze zal rechtstreeks toezicht houden op veertig grote financiële ondernemingen en op de nationale toezichthouders. De AMLA krijgt ruime toegang tot informatie en de bevoegdheid om administratieve maatregelen, geldboeten en dwangsommen op te leggen aan poortwachters. (zie noot 5) Ook wordt deze autoriteit verantwoordelijk voor het opstellen van technische normen, die bindend zijn na bekrachtiging door de Europese Commissie (hierna: Commissie). (zie noot 6) Voorts gaat de AMLA richtsnoeren en aanbevelingen uitbrengen voor toezichthouders, FIE’s en meldingsplichtige entiteiten. Deze zijn formeel niet bindend maar de geadresseerden moeten wel ‘alles in het werk stellen’ om deze in acht te nemen. (…)
De AMLA heeft op Europees niveau daarmee grote invloed op de betekenis en praktische uitvoering van het AML-pakket binnen de Nederlandse rechtsorde. In dit licht kunnen er vanuit het oogpunt van publieke verantwoording vragen gesteld worden over de democratische legitimiteit van de richtsnoeren en aanbevelingen die de AMLA uitbrengt. (…)
Wel rijst de vraag hoe precies en wie vooraf wordt geconsulteerd en hoe achteraf in brede zin publieke verantwoording wordt afgelegd. Dat is in dit kader van groot belang, gelet op de betekenis die de richtsnoeren en aanbevelingen van de AMLA in de praktijk zullen hebben voor uitleg en toepassing van het AML-pakket, niet alleen voor toezichthouders en de FIU, maar ook de meldingsplichtige entiteiten en burgers. De toelichting gaat nu nog niet in op de vraag hoe consultatie en verantwoording reële betekenis verkrijgen, zodat het daadwerkelijk voorwerp kan worden van publiek debat.
Wordt er geleerd van de fouten uit het verleden?
In het verleden zijn ernstige fouten gemaakt in de geprivatiseerde criminaliteitsbestrijding. De Afdeling merkt op dat de vernieuwde regels niet betekenen dat dezelfde fouten niet opnieuw gemaakt worden [*]:
Het is niet aannemelijk dat de nieuwe regelgeving als vanzelf tot een betere uitvoering zal leiden. Zij adviseert de regering om in de toelichting van het wetsvoorstel in te gaan op de vraag welke randvoorwaarden zij van belang acht om de risico-gebaseerde aanpak in de praktijk te borgen, en hoe deze zich verhouden tot de sanctiemogelijkheden. Mede in verband daarmee adviseert zij om de uitvoeringspraktijk te monitoren en een evaluatiebepaling op te nemen in het wetsvoorstel.
Daarbij moet de voorkomen van discriminatie en uitsluiting specifieke aandacht krijgen. In het advies maakt de Afdeling melding van de kritiek van het College voor de Rechten van de Mens en de Algemene Rekenkamer.
Mijn commentaar: AMLA laat in de consultatiedocumenten die de afgelopen tijd zijn uitgebracht zien dat zij voornemens is dezelfde fouten opnieuw te maken, zelfs op nog grotere schaal.
Riskante grootschalige verzamelingen van persoonsgegevens bij bedrijven en overheid
De Afdeling waarschuwt voor de grote maatschappelijke risico’s veroorzaakt door de grootschalige gegevensverwerking [*]:
De Afdeling advisering waarschuwt voor het risico dat op een zeker moment het overzicht verloren gaat waar zich welke (vertrouwelijke) gegevens bevinden, voor wie deze toegankelijk zijn en met welk doel deze nog mogen worden gebruikt.
Ik vraag me af of dit overzicht er op dit moment wel is.
Tot slot
De Afdeling maakt nog veel meer opmerkingen. Het zal me benieuwen wat de verantwoordelijke ministeries met dit advies gaan doen.
[*] Bron: de samenvatting.
[**] Bron: het complete advies.
Ellen Timmer - juridische artikelen en berichten 