Eerder schreef ik in De witwas bestrijdende actoren van de minister van financiën over een monitor anti-witwasbeleid, opgesteld door mensen van een onderzoeksbureau, waarin de “actoren in het handhavingsnetwerk witwassen“ een prominente rol spelen.
Diezelfde (overheids)actoren treden op in door Mara Wesseling en Marieke de Goede geschreven nieuw rapport onder de titel “Beleid Bestrijding Terrorismefinanciering – Effectiviteit en Effecten (2013-2016)“.
Hoewel het rapport “Effectiviteit en Effecten” in de titel heeft staan, blijken effectiviteit en effecten niet gemeten of beoordeeld te kunnen worden, aldus de rapporteurs [1]. Daarom hebben de rapporteurs alleen beschreven wat de perceptie is van de actoren in het ‘handhavingsnetwerk terrorismefinanciering’, om de terminologie van de eerdere monitor aan te houden [2].
De rapporteurs maakten een uitvoerige beschrijving van de organisaties en hun samenhang (het ‘netwerk’) waarbij ik me afvraag waarom dat nodig is, nu er al zoveel van dit soort beschrijvingen zijn.
Het is verfrissend om in het rapport te lezen dat terrorismefinanciering niet bestaat als afzonderlijk fenomeen, omdat terroristen (net als alle andere soorten criminelen) hun activiteiten financieren met alle mogelijke legale en illegale bronnen. Wel is jammer dat daaruit niet de consequentie wordt getrokken dat ‘terrorismefinanciering‘ geen geschikt concept is om mee te werken, wat anders is dan overheden doen voorkomen (geïnspireerd door FATF en hun vrienden).
Zucht naar typologieën
Positief is dat de auteurs de zwaktes onderkennen van de concepten achter de bestrijding van terrorismefinanciering. Zij signaleren dat ondanks de wetenschappelijke kritiek op de gedachte dat terrorismefinanciering (TF) te herkennen zou zijn aan kenmerken en typologieën, de betrokken overheidsinstanties doorgaan op het spoor van analyse van transacties in de veronderstelling dat TF herkenbaar zou zijn.
Ook de kritiek vanuit de bankensector wordt door de auteurs genoemd, zoals het feit dat transactiemonitoring zeer kostbaar is, door het hoge aantal false positives de effectiviteit van het systeem tegenvalt, terwijl opsporing (‘transactiemonitoring’) van TF met behulp van typologieën niet aantoonbaar leidt tot het voorkomen van TF of een veiligere maatschappij, zie onder meer pagina 217.
Lees over het onderwerp typologieën met name hoofdstuk 8 van het rapport.
Wwft-plichtigen hebben geen betere informatiepositie
Dat de positie van Wwft-plichtigen moeilijk is, schrijven de rapporteurs op pagina 152:
In de afgelopen jaren is steeds duidelijker geworden dat het voor private actoren een uitdaging is om op te treden in de frontlinie van veiligheidspraktijken. Zij hebben dan wel de eerste handsinformatie over cliënten en transacties, maar ontberen specifieke aanwijzingen of signalen om effectief te kunnen zoeken naar ongebruikelijke transacties die mogelijk verband houden met TF, of klanten met mogelijke terroristische plannen of sympathieën. Omdat aanslagen vaak gefinancierd worden met kleine bedragen en op een manier die geen afwijkende financiële patronen met zich meebrengen …, is het preventief identificeren van ongebruikelijke transacties met een mogelijke TF verband een vrijwel onmogelijke opgave.
Dwaalwegen van FATF
Het is prettig te zien dat de rapporteurs niet nalaten kritiek te leveren op FATF. In de samenvatting [3] staat het er als volgt (waarbij over een nieuwe evaluatiemethode van FATF wordt gesproken):
Ondanks de nieuwe evaluatiemethode blijven er punten van kritiek op de FATF. Zo wordt nog steeds gesteld dat FATF zich vooral op ´paper compliance´ en ´regulatory ritualism´ richt, en dat daarbij de werkelijke impact van het FATF raamwerk op de financieringsstromen van terroristen grotendeels uit het oog wordt verloren. Verder kan er onderscheidt gemaakt worden tussen principiële kritiek en methodologische kritiek. Principiële kritiek vraagt of de vooronderstellingen die richting geven aan het beleid van de FATF de juiste zijn. Er kan bijvoorbeeld principiële kritiek worden gegeven ten aanzien van:
(1) de aannames over TF waarop het beleid is gebaseerd en de wendbaarheid van het beleid met betrekking tot nieuwe dreigingen,
(2) de inclusiviteit van het evaluatieproces,
(3) het waarderen van lokale context en het vermijden van een ´one size fits all´ benadering,
(4) de wenselijkheid van het waardeoordeel dat de FATF in evaluaties geeft over het beleid, met name waar het opsporings-, of handhavingsbeslissingen betreft.
Methodologische kritiek gaat over evaluatiemethoden die de FATF gebruikt. Meet een indicator werkelijk wat we willen weten? Daarbij kan men zich afvragen of
(1) de doelstelling van de FATF om landen op een consistente wijze te evalueren voldoende wordt gerealiseerd,
(2) hoe valide en betrouwbaar het dreigingsbeeld is dat de FATF heeft met betrekking tot TF,
(3) of indicatoren zoals het aantal strafzaken een goede maatstaf zijn voor het meten van effectiviteit,
(4) of preventieve maatregelen en innovatieve initiatieven voldoende worden gewaardeerd.
Samenvattend kan men stellen dat de FATF enerzijds verweten wordt dat zij ´paper compliance´ meet zonder dat inzichtelijk wordt of TF ook werkelijk wordt aangepakt en anderzijds leidt de nieuwe evaluatiemethodologie ook weer tot nieuwe punten van kritiek.
Kritiek is er ook op de nauwe banden tussen de verschillende overheidsactoren, die kunnen leiden tot een gemis aan professionele afstand en tot ‘group think’ [4].
De-risking
Verheugend is dat ook aandacht aan de-risking wordt besteed. de rapporteurs menen dat dit fenomeen vooral op de not-for-profit (“stichtingen en non-profit organisaties“) betrekking zou hebben [5], iets wat onjuist is. Gelukkig signaleren zij dat het bewijs dat deze organisaties risicovol zijn ontbreekt:
Derisking is in het bijzonder een probleem voor stichtingen en non-profit organisaties omdat deze vaak worden aangemerkt als bijzonder risicovol of kwetsbaar voor TF (hoewel bewijs hiervoor vaak ontbreekt). Hier wordt duidelijk dat zij, onder andere, de bredere maatschappelijke effecten ondervinden van het (inter)nationale beleid om TF tegen te gaan.
TF = terrorismefinanciering.
Helaas denkt de FEC daar anders over, want in het jaarplan 2020 figureren stichtingen als totale groep wederom als hoog risico.
Sleepnet
Het rapport signaleert de risico’s van het in kaart brengen van het financiële netwerk van vermoedelijke terroristen, als gevolg waarvan onschuldige burgers in beeld komen [6]:
Naarmate meer partners deelnemen aan publiek-publieke en publiek-private operationele platformen, wordt de omgeving van data uitwisseling complexer en neemt het risico op lekken en vergissingen toe. Bovendien is nog onduidelijk wat de implicaties van de AVG zijn voor financiële informatie deling en transactiemonitoring meer algemeen.
Overige aandachtspunten
Opvallend is dat het Openbaar Ministerie meent te kunnen scoren met kruimelzaken op het gebied van terrorismefinanciering, zo lees ik in het rapport [7], wat bij mij de vraag doet rijzen of deze capaciteit niet beter kan worden ingezet.
De auteurs signaleren dat veel Wwft-plichtigen niet of nauwelijks op de hoogte zijn van de regelgeving inzake terrorismefinanciering en weten zij ook niet wat van hen verwacht wordt [8]. Dat is iets wat ook voor de witwasbestrijding geldt, met name bij de Wwft-plichtigen uit het MKB.
De auteurs onderkennen helaas niet dat de casus van FIU-Nederland geen informatieve waarde voor Wwft-plichtigen hebben [9].
Reactie Minister
De Ministers van Financiën en Veiligheid laten in hun brief van 14 januari jl. weten dat zij niet van plan zijn iets met de bevindingen uit het hiervoor beschreven rapport te doen. Zij schrijven onder meer:
Dit omdat het preventieve werk van de poortwachters eveneens een belangrijke bijdrage levert aan het voorkomen van terroristische aanslagen. Financiële stromen zijn daarbij belangrijk om daders op te sporen en terroristische organisaties in een vroeg stadium te ontmantelen.
Dit geeft aan dat zij nog steeds een heilig geloof hebben in kenmerken en typologieën als het gaat om bestrijding van terrorismefinanciering. Ook elders in de brief laten zij blijken zich niets van dit rapport te zullen aantrekken.
Tot slot
Het is verheugend dat in het rapport van Wesseling en De Goede serieuze kritiek op de Nederlandse bestrijding van terrorismefinanciering en op de concepten van FATF wordt geleverd. In het rapport zijn vele bevindingen te vinden, die niet alleen voor terrorismefinancieringsbestrijding gelden, maar ook voor witwasbestrijding, zodat ik iedereen het lezen van dit rapport aanraad.
Het zou goed zijn als de concepten van de witwasbestrijding kritisch onder de loep worden genomen en het systeem compleet zou worden herzien. Misschien dat nog een keer het inzicht doorbreekt bij de Ministers van Financiën en van Veiligheid.
Noten
(verwijzing naar het rapport, naar het paginanummer onder aan de pagina)
[1] Op pagina 9 wordt gemeld dat niet alleen de effectiviteit van de Nederlandse activiteiten te meten is. Eveneens is onbekend hoe FATF de effectiviteit meet en wat FATF als geldige bewijsvoering beschouwt.
[2] Zie pagina 8 laatste alinea en de eerste alinea van pagina 9.
[3] Pagina’s 10 en 11.
[4] Pagina 14.
[5] Pagina 15. Zie ook pagina 178 onder het kopje privacy.
[6] Pagina 19. Zie uitvoeriger pagina 182 en 183.
[7] Pagina 144.
[8] Pagina 110.
[9] Pagina 129.
Meer informatie:
Aanvulling 12 mei 2021
Marieke de Goede schreef in januari 2021 samen met Maja Dehouck ‘Public-Private Financial Information-Sharing Partnerships in the Fight Against Terrorism Financing. Mapping the Legal and Ethical Stakes’, gepubliceerd bij CRAAFT, rechtstreekse link naar het rapport (pdf).
Ellen Timmer - juridische artikelen en berichten 