Op 13 juli 2015 bood de Afdeling advisering van de Raad van State (‘Afdeling’) een ongevraagd advies aan over de verhouding tussen de sanctiestelsels in het bestuursrecht en het strafrecht.
Afdeling: bestuurlijke boete voor zware, complexe overtredingen; rechtsbescherming onderbelicht
Aanleiding voor dat advies was dat de Afdeling zich zorgen maakt over de ontwikkelingen inzake bestuurlijke sancties, met name de bestuurlijke boete, hebben doorgemaakt. Oorspronkelijk waren dergelijke boetes bedoeld om lichte overtredingen te bestraffen. Tegenwoordig worden zware, complexe overtredingen gesanctioneerd met hoge bestuurlijke boetes. Voorts kiest de wetgever voor hoge boetes voor relatief lichte feiten. Verder is het de Afdeling opgevallen dat de wetgever kiest voor het bestuursrecht omdat het ‘makkelijk’ is, terwijl de wetgever onvoldoende rekening houdt met de gevolgen van de keuze voor de burger (de justitiabele) wat zijn rechtsbescherming en de rechtspositie betreft.
De Afdeling signaleerde dat ook in het strafrecht een trend is naar ‘makkelijk’ en ‘snel’, door middel van een buitengerechtelijke vorm van afdoening van strafbare feiten.
Deze ontwikkelingen hebben naar het oordeel van de Afdeling bijgedragen aan het ontstaan van een handhavingsstelsel waarin de rechtsbescherming van de burger bij de keuzes door de wetgever voor een bepaald sanctiestelsel en de hoogte van punitieve sancties onderbelicht is geraakt. Deze conclusie is voor de Afdeling aanleiding geweest voor het uitbrengen van een ongevraagde advies, waarin aandacht wordt gevraagd voor de rechtsbescherming bij straffende sancties, ongeacht of deze uit het bestuursrecht of uit het strafrecht voortkomen.
De Afdeling vat de aanbevelingen als volgt samen:
Daarbij is afstemming van het strafrecht en het bestuursrecht met betrekking tot de wettelijk geregelde rechtsbescherming en de rechtspositie van de justitiabele wenselijk. Wat het punitieve bestuursrecht betreft zou deze afstemming moeten resulteren in een verzwaring van het rechtsbeschermingsniveau. Het is aan de wetgever om daarin concrete keuzes te maken. De Afdeling wijst op verschillende keuzemogelijkheden. Daarbij heeft de optie om de bestuursrechtelijke rechtsbescherming alleen daar te verzwaren waar de noodzaak zich opdringt, de voorkeur. Dat betreft de gevallen waarin het niet langer gaat om lichte eenvoudig vaststelbare feiten, maar om zwaardere en minder eenvoudig vaststelbare overtredingen of om overtredingen die zwaar worden beboet, ook al zijn zij eenvoudig vaststelbaar en minder zwaar.
Voorts is de Afdeling van oordeel dat de hier bedoelde afstemming er niet toe leidt dat het strafrecht en het punitieve bestuursrecht bij de handhaving van ordeningswetgeving volledig inwisselbaar worden. De Afdeling is van oordeel dat zich ook op het gebied van ordeningswetgeving1 overtredingen voordoen die zich niet lenen voor de buitengerechtelijke afdoening en die daarom rechtstreeks aan de strafrechter dienen te worden voorgelegd.
Los van de afstemming waar het de rechtsbescherming betreft rijzen (nog steeds) vragen over een betere afstemming binnen het bestuursrecht en tussen het bestuursrecht en het strafrecht waar het de hoogte van boetes betreft voor dezelfde of soortgelijke overtredingen. Er is al nuttig onderzoek op dit terrein verricht, waarop het kabinet ook heeft gereageerd, maar meer regie van de Minister van Veiligheid en Justitie is in dit opzicht nodig.
Kabinet: nader rapport, beleidsvoornemens
Een reactie op dat advies is bijna twee jaar later, op 14 mei jl., bekend gemaakt door middel van een brief aan de Tweede Kamer. Daarin worden de beleidsvoornemens vermeld in een bijlage (nader rapport) als volgt samengevat:
– Het integraal afwegingskader (IAK) dat geldt voor alle beleid en wetgeving wordt uitgebreid met een overzicht van alle relevante factoren voor het kiezen van een handhavingsstelsel.
– Wettelijke boetemaxima in het bestuursrecht moeten op grond van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) nu al aansluiten bij de boetecategorieën van het Wetboek van Strafrecht (Sr). Dit wordt wettelijk vastgelegd.
– Bestaande bestuurlijke boetestelsels worden aangepast. Bestaande boetecategorieën in het strafrecht kunnen indien nodig nader worden overwogen.
– Voor toekomstige gevallen worden wettelijke boetemaxima in het bestuursrecht zoveel mogelijk onderling afgestemd. De verplichting daartoe wordt verankerd in de Ar.
– De boetehoogte in wetgeving met duale stelsels wordt zonodig aangepast.
– In bestaande duale stelsels stemmen OM en bestuursorganen hun requireerbeleid, respectievelijk hun boetebeleid onderling op elkaar af.
– In toekomstige duale stelsels vindt een dergelijke afstemming eveneens plaats.
– Er wordt onderzoek gedaan naar de voor- en nadelen van schorsende werking in de bezwaarfase van bepaalde boetebesluiten.
– De effecten van voorlopige voorzieningen wegens betalingsonmacht zullen worden onderzocht. Bezien wordt of dit aanleiding geeft tot nadere voorlichting over betalingsregelingen.
– Verjaringstermijnen in de Algemene wet bestuursrecht worden in lijn gebracht met termijnen in het strafrecht.
– Een verkenning wordt uitgevoerd naar de mogelijkheid om opgelegde bestuurlijke boetes te betrekken bij bepaalde screeningen voor een verklaring omtrent het gedrag.
Brief vaste commissie van 18 juli 2018
Op 18 juli jl. heeft dit onderwerp een vervolg gekregen door middel van een brief van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid van de Eerste Kamer aan de minister van Veiligheid. Daarin worden een groot aantal vragen gesteld, onder meer over de rechtsbescherming in het fiscale recht:
Na lezing van uw reactie van 14 mei 2018 merken de leden van de VVD-fractie op dat aan de rechtsbescherming in het fiscale recht niet zoveel wordt gedaan. De fiscale rechtsbescherming is al minder dan in het bestuursrecht. Voorbeelden zijn het omgaan met dubieus verkregen bewijs en het bepalen van fiscale boetes met toepassing van de ̶ strafrechtelijk niet toegestane ̶ omkering en verzwaring van de bewijslast. De Afdeling schrijft dat er in het bestuursrecht net zo zware of zelfs zwaardere straffen (in fiscale zaken) worden opgelegd, waarbij de rechtsbescherming van de belastingplichtige minder is dan in het strafrecht.
Het op een lijn brengen van de verjaringsregels van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en het strafrecht zal niet gelden voor fiscale zaken. In de fiscaliteit gelden navorderingstermijnen van vijf jaar, twaalf jaar, en onbeperkt (schenkbelasting). Ook gelden andere boetemaxima (100% tot 300%). In fiscale zaken bestaat geen mogelijkheid voor gesubsidieerde rechtsbijstand, hetgeen in het strafrecht en het reguliere bestuursrecht boven bepaalde drempels wel mogelijk is.
Gegeven deze verschillen hebben de VVD-fractieleden de volgende vragen.
Wat is uw visie op de rechtseenheid tussen het bestuursrecht en het strafrecht, en hoe ziet u de rechtseenheid in verhouding tot de rechtseenheid binnen het bestuursrecht respectievelijk het strafrecht?
De leden van de VVD-fractie vragen tevens hoe u het vindt te rijmen met de rechtsstaat dat er even zware straffen kunnen worden opgelegd waarbij de justitiabele in de fiscaliteit beduidend minder rechtsbescherming geniet dan in het strafrecht, zoals het omgaan met dubieus verkregen bewijs en het bepalen van fiscale boetes met toepassing van de strafrechtelijk niet toegestane omkering en verzwaring van de bewijslast.
De minimale rechtsbescherming van de belastingplichtige, zoals bij verjaringstermijnen, rechtsbijstand en boetemaxima, wordt niet verbeterd. Bent u bereid nog eens de reikwijdte van de rechtsbescherming van belastingplichtigen kritisch te beoordelen? Zo ja, op welke termijn, vragen de VVD-fractieleden.
Voorts wordt aandacht gevraagd voor het rapport van de Raad voor de rechtspraak over rechtsbescherming bij grondrechtenbeperkend overheidsingrijpen:
De VVD-fractieleden vragen voorts hoe de door u voorgestelde maatregelen zich verhouden tot het rapport van de Raad voor de rechtspraak “Adequate rechtsbescherming bij grondrechtenbeperkend overheidsingrijpen” [2], waarin deze en diverse andere inbreuken op de inbreuken op de mensenrechten besproken worden.
[Noot]
2 Adequate rechtsbescherming bij grondrechtenbeperkend overheidsingrijpen. Studie naar aanleiding van de agenda voor de rechtspraak, Deventer: Kluwer 2014.
De leden van de PvdA vragen waarom de voorstellen zich beperken tot harmonisatie van de hoogte van de boetes:
U bent van mening dat de verschillen in rechtsbescherming niet de kern zijn van het probleem en dat die grotendeels kunnen blijven bestaan. Door zich vooral te richten op het laten aansluiten van de hoogte van bestuurlijke boetes bij de hoogte van de boetes in het strafrecht, verwacht u dat daarmee de maatschappelijk gevoelde noodzaak tot betere afstemming van de rechtsbescherming zal afnemen en dat daarmee het door de Afdeling geformuleerde probleem is opgelost. Kunt u aangeven waarop u deze verwachting baseert? Vindt u het wenselijk en rechtvaardig dat de rechtsbescherming en de rechtspositie van justitiabelen in het strafrecht veel sterker zijn dan in het bestuursrecht? Welke argumenten rechtvaardigen dit in uw ogen?
Voorts stellen zij de vraag of de extra waarborgen uit de (Europese) jurisprudentie gecodificeerd kunnen worden en of het niet beter is de bestuurlijke sancties naar het strafrecht over te brengen:
In sommige gevallen gelden bij punitieve sancties extra waarborgen, die volgen uit (Europese) jurisprudentie. Acht u het wenselijk deze waarborgen te codificeren en op te nemen in de wet? Zo nee, waarom niet?
Nu ook in het strafrecht een mogelijkheid is gecreëerd tot buitengerechtelijke afdoening in de vorm van de strafbeschikking, zijn verschillende rechtsgeleerden van mening dat de bestuurlijke sanctie in het kader daarvan in het strafrecht getrokken zou moeten worden, omdat de overtreder bij de strafrechter een hoger niveau van rechtsbescherming geniet. Wat is uw opvatting hierover?
Wetgeven | uitleggen | straffen – alles in één hand
Of met de voorstellen van het kabinet de rechtsbescherming daadwerkelijk verbetert, moet nog worden bezien.
Sommige toezichthouders in het bestuursrecht, zoals DNB en AFM, hebben een innige verhouding met de landelijke politiek en het ministerie van financiën. DNB en AFM mogen op basis van hun ervaringen met het toezicht jaarlijks wetgevingswensen indienen, die in veel gevallen ook snel gehonoreerd worden. Aangezien veel regelgeving waar zij bij betrokken zijn algemeen geformuleerde normen bevatten, bepalen zij hoe deze normen worden uitgelegd (waar de toezichtssubjecten soms pas tijdens toezichtbezoeken achter komen). Tot slot zijn DNB en AFM degenen die hun toezichtssubjecten mogen sanctioneren, die pas daarna naar de rechter kunnen om de toezichthouders tot de orde te roepen.
Ik vind dat een buitengewoon ongezonde situatie. Het zou beter zijn als de sanctionering wordt overgebracht naar het strafrecht, eventueel met een gespecialiseerde bestuursstrafrechtelijke procedure, waarbij de toezichthouder wel als ‘aanklager’ mag optreden maar te maken krijgt met een gespecialiseerde rechter.
Meer informatie:
debat over de staat van de rechtsstaat II
Het debat met de minister van Justitie en Veiligheid (J&V) en de minister voor Rechtsbecherming over de staat van de rechtsstaat vond plaats op 22 mei 2018. Tijdens het debat werden drie moties ingediend. De stemmingen over de motie-Bikker vond plaats op 29 mei 2018. De commissie neemt nota van enkele, tijdens dit debat, toegezegde rapportages en zal te zijner tijd het overleg voortzetten.
Op 6 februari 2018 vond ter voorbereiding op het debat over de staat van de rechtsstaat een deskundigenbijeenkomst plaats. Voor deze bijeenkomst was een achttal deskundigen uitgenodigd. De twee thema’s die aan bod kwamen waren: de positie van de burger in de rechtsstaat en de positie van de rechterlijke macht binnen de trias politica.
Verslag van de deskundigenbijeenkomt van de staat van de rechtsstaat II op 6 februari 2018 (EK, P)
Video van de deskundigenbijeenkomst van de staat van de rechtsstaat II op 6 februari 2018 (3 uur)
Op 26 september 2017 vond een besloten gesprek plaats met een aantal deskundigen ter voorbereiding van de deskundigenbijeenkomst.
- Brief van 18 juli 2018 van de vaste commissie van de Eerste Kamer aan de minister van veiligheid.
- Eerder besteedde ik al aandacht aan dit onderwerp, onder meer in maart 2017 (proefschrift Beckers).
Ellen Timmer - juridische artikelen en berichten 