De overheid heeft grote verwachtingen van digitale risicoprofilering en het digitaal opsporen van criminaliteit. Recente schandalen geven aan dat aan risicoprofilering grote risico’s zijn verbonden. De eerste affaire staat bekend onder de afkorting SyRI. De tweede wordt afgekort als FSV en staat ook bekend als ‘de toeslagenaffaire’.

Systeem Risico Indicatie (SyRI)
Risicoprofilering ter bestrijding van uitkerings-, toeslagen en belastingfraude
De afkorting SyRI is afkomstig van het Systeem Risico Indicatie, een overheidssysteem dat gebruikt wordt voor de bestrijding van fraude op het terrein van uitkeringen, toeslagen en belastingen. Op de site van de not-for-profit organisatie Bij voorbaat verdacht [1]  is een uitleg over het systeem te vinden. Via digitale middelen worden risicoprofielen van burgers gemaakt die de basis vormt voor optreden door de overheid.

Tegen dit systeem is geprocedeerd door zevende eisende partijen, onder meer het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM), Platform Bescherming Burgerrechten en Privacy First. Dit heeft geleid tot het vonnis van de Rechtbank Den Haag van 5 februari 2020. Daarin heeft de rechter beslist dat de SyRI-wetgeving in strijd met het Europees Verdrag voor de Rechten voor de Mens [2]. De Nederlandse staat heeft meegedeeld dat er niet in beroep wordt gegaan tegen de uitspraak [3].

Fraude Signalering Voorziening (FSV)
Risicoprofilering door de Belastingdienst, zwarte lijst van vermoedelijke fraudeurs
In februari 2020 maakte RTL bekend dat de Belastingdienst bijna twintig jaar een geheim risicoprofileringssysteem gebruikte, dat leidde tot een zwarte lijst van burgers, waarvan werd vermoed dat zij fraudeerden. Dit systeem staat bekend onder de naam Fraude Signalering Voorziening. De mensen op de zwarte lijst kregen dit niet te horen en konden zich niet verweren. De mensen op de zwarte lijst werden door de Belastingdienst als mogelijke fraudeurs bejegend en sommigen ondervonden grote schade. De affaire geeft aan hoe riskant systemen zijn waarmee risicoselectie en profilering van burgers plaats vindt (dit is ook een risico van de risicoselectie en profilering die op grond van de witwasbestrijdingswetgeving door onder meer banken moet plaats vinden). Naar aanleiding van het RTL-bericht is een grote rel ontstaan, waarbij later ook nog bekend werd dat de fiscus zelfs targets hanteerde voor de terugvordering van toeslagen [4].

Er is nog steeds parlementaire activiteit. Zo schreef de staatssecretaris van Financiën op 28 april jl. een brief aan de Tweede Kamer. Daarin deelt de staatssecretaris mee dat FSV in strijd met de AVG was, onder meer omdat fraudesignalen werden geregistreerd zonder daar een gewicht aan toe te kennen, gegevens te lang werden bewaard en te veel mensen bij de gegevens konden. Er is nog een lange weg te gaan voordat de Belastingdienst alles op orde heeft.

Risicoprofilering door de overheid
De overheid heeft een grote behoefte aan de uitwisseling van gegevens ten behoeve van risicoprofilering en misdaadbestrijding, zo blijkt uit de toelichting die is gegeven bij het voorstel Wet gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden (WGS), dat onlangs bij de Tweede Kamer is ingediend en waarover ik schreef. Reden voor het wetsvoorstel is dat men meent dat betere risicoprofilering kan plaats vinden op basis van data-analyse. In het nieuwsbericht wordt gesuggereerd dat het bij de risicoprofilering gaat om ‘groot bier’ en niet om gewone burgers, zoals degenen die slachtoffer van SyRI en FSV zijn geworden. De toelichting op het WGS-voorstel lijkt echter opvallend veel op de wat de Rechtbank in de SyRI-zaak [2] schreef over SyRI:

Het instrument wordt ingezet door de Minister op verzoek van bepaalde overheidsinstanties of andere instanties met een publieke taak. Dit zijn op dit moment de colleges van burgemeester en wethouders (hierna: de gemeenten), het UWV, de SVB, de rijksbelastingdienst (hierna: de Belastingdienst), de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) en toezichthouders, zoals de Inspectie SZW. Die instanties kunnen een samenwerkingsverband aangaan waarin zij gegevens uitwisselen. Met de inzet van SyRI worden bestanden waarover die (overheids)instanties beschikken gestructureerd gekoppeld om samenhangende misstanden op de genoemde terreinen te kunnen onderkennen en om de pakkans te verhogen.

SyRI en FSV hebben betrekking op de portemonnee van de overheid. De WGS is breder, het heeft betrekking op criminaliteitsbestrijding in brede zin, dus ook criminaliteit waarvan burgers zelf schade ondervinden.

SyRI en FSV zouden een les moeten zijn over de gevaarlijke kanten van risicoprofilering, die de kern vormt van de ‘moderne’ criminaliteitsbestrijding. Daarmee is de overheid bezig via samenwerkingsverbanden als het Financieel Expertisecentrum (FEC) en de Infobox Crimineel en Onverklaarbaar Vermogen (iCOV).

Risicoprofilering door banken en andere bedrijven op grond van de witwasbestrijdingswetgeving
SyRI en FSV zouden ook leerzaam moeten zijn voor de private criminaliteitsbestrijding, zoals deze op grond van de witwasbestrijdingswetgeving plaats vindt door onder meer banken [5]. Kern van die regels is dat de bedrijven risicoprofielen van hun cliënten moeten maken en hen op basis daarvan moeten monitoren op signalen van criminaliteit. Ook witwasbestrijdingsplichtige bedrijven zijn met zwarte lijsten bezig, van de zwarte lijsten van banken en verzekeringsmaatschappijen is bekend dat plaatsing op de lijsten niet altijd zorgvuldig gebeurt.

Risicoprofilering is hot
Risicoprofilering, het aanleggen zwarte lijsten en gegevensuitwisseling zijn in de wetgevende mode.

We gaan bij de behandeling van het voorstel voor WGS zien of de lessen van SyRI en FSV geleerd zijn.

Noten
[1] Officieel Stichting Platform Bescherming Burgerrechten, steun ze met donaties.
[2] Lees vonnis van de Rechtbank Den Haag van 5 februari 2020. In de uitvoerige samenvatting staat:

SyRI-wetgeving in strijd met het Europees Verdrag voor de Rechten voor de Mens
De rechtbank heeft vandaag uitspraak gedaan in een zaak over het Systeem Risico Indicatie (SyRI). SyRI is een wettelijk instrument dat de overheid gebruikt voor de bestrijding van fraude op bijvoorbeeld het terrein van uitkeringen, toeslagen en belastingen. De rechtbank is van oordeel dat de wetgeving die de inzet van SyRI regelt in strijd is met hoger recht. De wetgeving voldoet volgens de rechtbank niet aan artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten voor de Mens (EVRM). Dit artikel beschermt het recht op respect voor het privéleven.

Toets
De rechtbank moest toetsen of de SyRI-wetgeving in strijd is met eenieder verbindende bepalingen van internationaal of Europees recht. De rechtbank heeft beoordeeld of de SyRI-wetgeving voldoet aan artikel 8 lid 2 EVRM. Die bepaling vereist een ‘fair balance’ (een redelijke verhouding) tussen het maatschappelijk belang dat de wetgeving dient en de inbreuk op het privéleven die de wetgeving maakt.

Bijzondere verantwoordelijkheid bij nieuwe technologieën
Op grond van artikel 8 EVRM rust op Nederland als lidstaat bij de toepassing van nieuwe technologieën een bijzondere verantwoordelijkheid. Daarbij gaat het om de juiste balans in de weging van enerzijds de voordelen die aan het gebruik van die technologieën verbonden zijn tegenover anderzijds de inmenging die dat gebruik op het recht op respect voor het privéleven kan maken. Dit geldt ook in het geval van de inzet van SyRI.

Inzet SyRI onvoldoende inzichtelijk en controleerbaar
De rechtbank komt tot het oordeel dat de SyRI-wetgeving in haar huidige vorm de toets van artikel 8 lid 2 EVRM niet doorstaat. De rechtbank heeft de doelen van de SyRI-wetgeving, namelijk het voorkomen en bestrijden van fraude in het belang van het economisch welzijn, afgezet tegen de inbreuk op het privéleven die de wetgeving maakt. Volgens de rechtbank voldoet de wetgeving niet aan de ‘fair balance’ die het EVRM vereist om te kunnen spreken over een voldoende gerechtvaardigde inbreuk op het privéleven. De wetgeving is wat betreft de inzet van SyRI onvoldoende inzichtelijk en controleerbaar. De wetgeving is onrechtmatig want in strijd met hoger recht en dus onverbindend.

Achtergrond
Een aantal maatschappelijke organisaties, waaronder het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten, en twee burgers hebben deze procedure tegen de Staat aangespannen. De FNV heeft zich aan de zijde van eisers gevoegd. Eisers willen een ‘halt’ toeroepen aan het gebruik van SyRI. Zij vinden dat de overheid met de inzet van SyRI een ontoelaatbare inbreuk maakt op mensenrechten. De Staat is het niet eens met dit standpunt. De Staat heeft naar voren gebracht dat de SyRI-wetgeving voldoende waarborgen bevat om de privacy van eenieder te beschermen.
Zie ook ECLI:NL:RBDHA:2020:1878.

[3] Zie de brief aan de Tweede Kamer van 23 april 2020. Bij voorbaat verdacht schrijft naar aanleiding daarvan Staat legt zich neer bij SyRI-vonnis, wij blijven waakzaam.
[4] Lees over de targets het artikel in Trouw en het Vaklunch-artikel Morele corruptie, waarin de auteurs, twee strafrechtadvocaten bekritiseren dat de Belastingdienst targets hanteerde voor het terugvorderen van toeslagen als gevolg van fraude. Er zijn veel Tweede Kamerdocumenten over FSV, te vinden via de zoekterm ‘FSV’ en ‘CAF-zaken’. In de media wordt er veel over geschreven. Recent onder meer Belastingdienst wordt doorgelicht op illegale fraudesystemen, RTL 28 april jl.; De Belastingdienst hanteert mogelijk meer zwarte lijsten. Maar waar?, Trouw 28 april jl.; Belastingdienst erkent: fraudesysteem deugde niet, Trouw 2 maart jl.; Vijf vragen over de nieuwste problemen bij de Belastingdienst, NRC 29 februari jl.
[5] In Nederland is de private bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering vastgelegd in de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme Wwft. Op grond van die wet moeten een groot aantal private ondernemingen criminaliteit opsporen (door monitoring van hun cliënten) en gesignaleerde mogelijke criminaliteit (‘ongebruikelijke transacties’) melden  bij FIU-Nederland, een onderdeel van de politie. De belangrijkste groep private ondernemingen met deze opsporingsplicht, zijn de banken. Meer over dit onderwerp op dit blog onder  meer via de tags Wwft, witwasbestrijding door banken en via de categorie fraude en witwasbestrijding.