Op 18 april jl. stuurde de Minister van Veiligheid een brief aan de Tweede Kamer, waarin hij aangaf te willen blijven bij het huidige systeem van bestuurlijke boetes. Opvallende elementen in de brief:

• De eerdere systematiek bij de keuze voor bestuurlijke of strafrechtelijke sancties wordt losgelaten. In plaats daarvan zal de keuze voor zowel een strafrechtelijke als een bestuursrechtelijk punitieve handhaving worden onderbouwd aan de hand van “alle relevante factoren“. Onder speelt een rol of er gespecialiseerde handhavers zijn die voldoende kennis van die doelgroep hebben.
• Opvallend is dat voor de keuze voor een bestuurlijke boete pleit als het gaat om veel voorkomende of betrekkelijk lichte overtredingen die eenvoudig zijn vast te stellen of waarbij verwacht mag worden dat in de praktijk doorgaans geen rechterlijk oordeel zal worden ingeroepen. Op dit moment geldt bij veel financieel-economische wetgeving dat zeer hoge boetes kunnen worden opgelegd voor overtredingen die niet ‘betrekkelijk licht’ kunnen worden genoemd.
• Bij bepaling van de hoogte van bestuurlijke boetes zal worden aangesloten bij het strafrecht. Ook bij verjaringstermijnen wordt het straffende bestuursrecht op het strafrecht aangesloten.
• De Minister meent dat een andere rol van het bestuursrecht er toe mag leiden dat zware sancties niet door de rechter worden opgelegd maar door een gespecialiseerd bestuursorgaan, met toetsing door de rechter achteraf. (Ik blijf van mening dat dit bij zware sancties een ongewenst systeem is.) Wel schrijft de Minister “Dat neemt niet weg dat ongerechtvaardigde verschillen in rechtspositie tussen de justitiabelen in het strafrecht en het bestuursrecht aandacht behoeven. Waar dat gerechtvaardigd is, worden initiatieven genomen om die weg te nemen, of wordt nader onderzoek verricht naar de achtergronden daarvan“.
• Ook het bewijsrecht komt in de brief aan de orde. De Minister schrijft onder meer:

Ook de Awb kent wel degelijk bewijsrechtelijke bepalingen. Zo volgt uit artikel 3:46 Awb dat een besluit – dus ook een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete – dient te berusten op een deugdelijke motivering. Deze eis van een deugdelijke motivering omvat onder meer de eis van een juiste feitelijke grondslag. Het bestuursorgaan mag dus geen bestuurlijke boete opleggen, zolang het niet de overtuiging heeft dat de overtreding daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Het bestuursorgaan zal zich er dus steeds, maar in ieder geval bij gemotiveerde betwisting, terdege van moeten vergewissen dat daarvoor voldoende bewijs bestaat. Indien beroep wordt ingesteld, zal het bestuur zo nodig de rechter van de juistheid van de aan de boetebeschikking ten grondslag gelegde feiten moeten overtuigen. Dit volgt uit het gegeven, dat in het Nederlandse bestuursproces in beginsel de materiële waarheidsvinding centraal staat, met het oog waarop de bestuursrechter de feitelijke grondslag van het bestreden besluit volledig kan toetsen. Een en ander betekent, dat reeds toepassing van het algemene bestuurs(proces)recht er in overeenstemming met artikel 6, tweede lid, EVRM toe leidt, dat geen bestuurlijke boete kan worden opgelegd als de overtreding niet, zo nodig ten genoegen van de rechter, is bewezen. Volgens vaste bestuursrechtelijke jurisprudentie geldt als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding en dat, in geval van twijfel, aan de betrokkene het voordeel van de twijfel dient te worden gegund. Uit artikel 3:2 Awb volgt voorts dat het onderzoek naar de feiten op een zorgvuldige wijze moet plaatsvinden. Gelet daarop zijn nadere regels omtrent de bewijsgaring en de keuze en de waardering van de bewijsmiddelen niet nodig. Ook in de beroepsfase is er geen reden om voor bestuurlijke boeten een inbreuk te maken op de traditioneel in het bestuursprocesrecht geldende vrije bewijsleer. Als er in de beroepsfase nog bewijs moet worden geleverd, moet dat gebeuren door die partij die dat ook in de primaire of bezwaarfase moest doen. De beoordeling van de toereikendheid van het bewijs is aan de rechter. Ditzelfde geldt voor de vraag of het bewijs rechtmatig is verkregen. De vrijheid van de bestuursrechter ten aanzien van de bewijswaardering brengt mee dat het aan de rechter is te beoordelen in hoeverre bewijsmateriaal bij de vergaring waarvan enig voorschrift is geschonden, aan het bewijs van de overtreding kan bijdragen.

• De brief besluit met een plan van aanpak. Daarin zijn diverse voornemens opgenomen. Een ingrijpende herziening van het systeem van bestuursrechtelijke sanctionering behoort daar niet toe.

Aanleiding voor aandacht voor dit onderwerp is een ongevraagd advies van de Afdeling advisering van de Raad van State uit 2015.

Meer informatie:

• Brief van 18 april 2019 op overheid.nl.
• Dossier Rechtsstaat en Rechtsorde, 29279, op overheid.nl.
• Lees over dit onderwerp ook het artikel van Boezelman en De Boer op Vaklunch.

Voorgeschiedenis:

• Ongevraagd advies van 13 juli 2015 van de Afdeling advisering van de Raad van State over de verhouding tussen de sanctiestelsels in het bestuursrecht en het strafrecht.
• Brief van 8 januari 2016 van de minister van veiligheid met een voorlopige reactie op het advies.
• Brief van 14 mei 2018 van de ministers van veiligheid en rechtsbescherming, met als bijlage een nader rapport van 26 april 2018.
• Brief van 18 juli 2018 van de vaste commissie van de Eerste Kamer aan de minister van veiligheid.

Op dit blog:

• Eerder artikel op dit blog over een proefschrift: Joep Beckers: punitief bestuursrecht ongeschikt voor zware sancties, 23 maart 2017
• Eerdere berichten over de bestuurlijke boete.