Naar aanleiding van recente berichten over de schade die burgers en organisaties oplopen als gevolg van het optreden van banken en andere bedrijven met overheidstaken (‘witwasbestrijdingsplichtigen’), volgt hierna een inleiding over de privatisering van de criminaliteitsbestrijding op grond van internationale regels en de rol van risicoprofilering.

Regelgeving in het kort

Wwft
De Nederlandse regelgeving op grond waarvan bedrijven misdaad moeten bestrijden is nu opgenomen in de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). Dat wordt straks anders.

Uitwassen
Bij de naleving van de regels treden uitwassen op, zoals al lang bekend is en wat reden was voor het winnen door de minister van Financiën van de Big Brother Award 2024 publieksprijs (georganiseerd door Bits of Freedom), die schrijft:

De grote publieksfavoriet van deze misschien wel minst begeerde prijs van Nederland was dit jaar de Minister van Financiën. Hij wint de prijs vanwege het maken van beleid dat indirect leidt tot privacyschendingen en discriminatie door financiële instellingen. Als het aan ons ligt, moet de minister het maatschappelijke belang voorop zetten en financiële instellingen niet langer een perverse prikkel geven om het onschuldige klanten onnodig moeilijk te maken.

Het College voor de Rechten van de Mens publiceerde op 30 januari jl. het bericht Discriminatiemonitor 2024: discriminatie door banken in beeld.

AML Package
De Wwft zal verdwijnen aangezien binnenkort Europese regels, deel uitmakend van het Europese antiwitwaspakket (AML Package) gaan gelden. De antiwitwasverordening AMLR en de antiwitwasrichtlijn AMLD zullen vanaf 10 juli 2027 moeten worden nageleefd. De Europese verordening inzake de Europese antiwitwasautoriteit, de Authority for Anti-Money Laundering and Countering the Financing of Terrorism (AMLA) [site], wordt op 1 juli 2025 effectief.

Het AML Package zal de regels voor witwasbestrijdingsplichtige bedrijven ingrijpend gaan wijzigen.

Achtergrond

FATF
Nederland heeft de Wwft ingevoerd op grond van internationaal aangegane verplichtingen. De oorsprong ligt bij een door de VS opgerichte organisatie, de Financial Action Task Force (FATF), die voorschriften (‘recommendations’) heeft uitgevaardigd waaraan landen zich moeten houden. FATF is een ondemocratische organisatie, die geen verantwoording aan de burger aflegt over haar handelen en die niet onafhankelijk wordt gecontroleerd.

EU
Op basis van de FATF-voorschriften heeft de EU regels gemaakt die de lidstaten verplichten tot het invoeren van regels. Zoals hiervoor al vermeld zal de rol van de EU veranderen door het AML Package. In het Package zijn gedetailleerde regels opgenomen, waarop het nodige kan worden aangemerkt, zie onder andere mijn artikel, waarin ik signaleer dat niet alleen verdachte transacties maar ook verdachte activiteiten moeten worden gemeld en dat witwasbestrijdingsplichtigen een risicoprofiel van iedere klant moet maken op basis van diens beroep of bedrijf (wat heeft dat met criminaliteit te maken?), diens reputatie (waar baseren ze dat op?) en op ‘nature and behaviour’ (analyse van met wie iemand omgaat en waar hij/zij zich mee bezig houdt, op basis van de uitgaven en locatie-informatie?), waartoe grote hoeveelheden persoonsgegevens moeten worden verzameld (daar zal big tech blij mee zijn). De grondrechten worden naar mijn idee ernstig bedreigd (artikel).
Die regels zullen zonder inbreng van burgers of bedrijven, nader worden uitgewerkt door de Europese Commissie en AMLA (bijgestaan door ambtenaren uit de lidstaten). De rechtsbescherming van burgers en organisaties is voor zover ik kan beoordelen zwak.

Nederland
In Nederland is het met witwas- en terrorismebestrijding begonnen met de Wet identificatie bij dienstverlening (Wid) en Wet melding ongebruikelijke transacties (Wet MOT), die op 1 februari 1994 in werking zijn getreden. Deze twee wetten golden oorspronkelijk alleen voor financiële instellingen, zoals banken. Met ingang van 1 juni 2003 zijn ook juridische en financiële dienstverleners (accountants, belastingadviseurs e.d.) en nog enige andere groepen ondernemers onder de werking van de Wid/Wet MOT gebracht. De Wid en de Wet MOT zijn samengevoegd tot de Wwft, die op 1 augustus 2008 in werking is getreden. De groep bedrijven die onder de Wwft valt is regelmatig uitgebreid, zie voor de grote groep ondernemingen die nu onder de wet valt deze pagina van FIU-Nederland.

Voor al deze bedrijven gelden dezelfde regels, ook al zijn de activiteiten van andere witwasbestrijdingsplichtigen niet te vergelijken met die van banken. Veel van hen zijn mkb-ondernemingen die grote moeite hebben te begrijpen wat er van hen verwacht wordt.

Lees over de witwasbestrijding in Nederland ook deze andere inleiding over bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering in Nederland, bijlage 1 van het commentaar van Privacy First van 2 december 2022 inzake het toenmalige wetsvoorstel plan van aanpak witwassen (inmiddels beperkt tot een contantenverbod). Die bijlage alsmede bijlagen 2 en 3 bij het commentaar over wat ‘hoog risico’ zou zijn op witwassen en terrorismefinanciering zijn hier te raadplegen.

Cliëntenonderzoek en risicoprofilering

De kern van de privatisering van de criminaliteitsbestrijding wordt gevormd door:

1. (organisatie) de verplichting van witwasbestrijdingsplichtigen om hun klantenbestand in algemene zin te analyseren en de risico’s te beoordelen en allerlei organisatorische maatregelen te nemen (hoofdstuk 1 en § 5.3 Wwft);
2. (KYC) bij iedere cliënt een cliëntenonderzoek uit te voeren en het risicoprofiel op witwassen en terrorismefinanciering door die cliënt vast te stellen (hoofdstuk 2 en § 5.1 en § 5.2 Wwft);
3. (transactiemonitoring) op basis van het risicoprofiel een een voortdurende controle op de zakelijke relatie en de tijdens de duur van deze relatie verrichte transacties uit te oefenen (artikel 3 lid 2 sub d Wwft, onderdeel van hoofdstuk 2);
4. (meldplicht) ongebruikelijke transacties te melden aan FIU-Nederland, een onderdeel van de politie (hoofdstuk 3 Wwft).

Grote ondernemingen, zoals de grootbanken [1], voeren de transactiemonitoring geautomatiseerd uit. De trend is dat dit met artificial intelligence plaats vindt of zal plaats vinden. Hoe zij dat doen is geheim, zodat niet kan worden nagegaan of er zorgvuldig wordt gehandeld.

Indicatoren en typologieën
De wetgever gaat er van uit dat bij de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering mogelijk is om een risicoprofiel van iedere cliënt op te stellen en dat bedrijven aan de hand van ‘indicatoren’ en ‘typologieën’ vermoedelijke criminaliteit op het spoor kunnen komen. Daarbij is van belang dat ‘witwassen’ betrekking heeft op alle soorten criminaliteit als daarbij een op geld te waarderen voordeel optreedt. Er zijn vele indicatoren en typologieën in omloop, zie bijvoorbeeld het overzicht dat het AMLC (onderdeel van de FIOD) recent publiceerde [2].

Ook is relevant dat terrorisme overal mee gefinancierd kan worden (dus bijvoorbeeld ook met salaris), zodat het niet mogelijk is terrorismefinanciering te herkennen. Aan de bestrijding van terrorismefinanciering is recent aandacht besteed door Argos, zie Rabobank discrimineerde bij klantcontroles  en Dit is de lijst waarmee de Rabobank zocht naar terrorismefinanciers. Daarin wordt kritiek van wetenschappers op het systeem van indicatoren en typologieën vermeld.

Ik vind de overzichten van ‘indicatoren’ en ‘typologieën onrijp en onbruikbaar, zo heb ik in dit artikel kritiek geleverd op een AMLC document uit 2024. Ook anderen leverden kritiek zoals Martens c.s. en Vaklunch.

Toch blijft het geloof van beleidsmakers ongebroken en wordt er gevraagd om nog meer persoonsgegevens en andere gegevens om te kunnen analyseren.

Meldplicht

Het cliëntenonderzoek moet het mogelijk maken dat ondernemingen vermoedelijk crimineel geld of terrorismefinanciering kunnen detecteren. Zij moeten terrorismefinanciering en transacties met crimineel geld (‘ongebruikelijke transacties’) melden aan FIU-Nederland.

In de Wwft wordt verondersteld dat een transactie op basis van een ‘indicator’ ongebruikelijk kan worden verklaard, zie artikel 15 Wwft:

Artikel 15
1. Bij algemene maatregel van bestuur worden, zo nodig per daarbij te onderscheiden categorieën transacties, indicatoren vastgesteld aan de hand waarvan wordt beoordeeld of een transactie wordt aangemerkt als een ongebruikelijke transactie.
2. Indien het spoedeisende belang dat vereist, kunnen bij regeling van Onze Minister van Financiën en Onze Minister van Justitie gezamenlijk de indicatoren, bedoeld in het eerste lid, worden vastgesteld voor een termijn van ten hoogste zes maanden.

Opmerkelijk is dat niet in de wet staat wat een ongebruikelijke transactie is. Daarvoor moet het Uitvoeringsbesluit Wwft 2018 worden geraadpleegd. De belangrijkste ‘indicator’ die voor alle witwasbestrijdingsplichtigen geldt is geen indicator maar een definitie (zie bijlage 1):

Een transactie waarbij de instelling [3] aanleiding heeft om te veronderstellen dat deze verband kan houden met witwassen of financieren van terrorisme.

Dat is rijkelijk vaag.

Indicatoren
De andere ‘indicatoren’ zijn wel concreet, maar betekenen niet automatisch dat er criminaliteit in het spel is. Vaak is daarbij contant geld aan de orde. Voor banken en diverse ander witwasbestrijdingsplichtigen gelden momenteel de volgende indicatoren:

• Een transactie voor een bedrag van € 10.000,– of meer, waarbij contante omwisseling in een andere valuta of van kleine naar grote coupures plaatsvindt.
• Een contante storting voor een bedrag van € 10.000,– of meer ten gunste van een credit card of een vooraf betaald betaalinstrument (prepaid card).
• Het gebruik van een credit card of een vooraf betaald betaalinstrument (prepaid card) in verband met een transactie voor een bedrag van € 15.000,– of meer.
• Een geldtransfer voor een bedrag van € 2.000,– of meer, tenzij het een geldtransfer betreft door een instelling die de afwikkeling van bedoelde geldtransfer overlaat aan een andere instelling waarop de meldingsplicht, bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de wet, eveneens van toepassing is.

Bij beroepsbeoefenaren (onder andere accountants) geldt deze indicator:

• Een transactie voor een bedrag van € 10.000,– of meer, betaald aan of door tussenkomst van de instelling in contanten, met cheques aan toonder, een vooraf betaald betaalinstrument (prepaid card) of soortgelijke betaalmiddelen.

Grote aantallen meldingen
In Nederland worden in verhouding tot de omvang van de bevolking veel meer ongebruikelijke transacties gemeld dan in andere lidstaten, wat wordt veroorzaakt door de ruime definitie van wat gemeld moet worden. Een gering deel van alle meldingen leidt tot verdachtverklaring en vervolging.
Op het Nederlandse systeem is de nodige kritiek, zie onder meer bij Human Rights in Finance het artikel Brede groep belangenorganisaties roept op: Wacht niet tot 2027 maar ga nú over op Europese meldsystematiek verdachte transacties. Het is overigens de vraag of dat verstandig is, zie hierna.

Nieuwe meldplicht AML Package
De meldplicht wordt onder de nieuwe regels veel ruimer, zie artikel 69 Melding van vermoedens (markering door mij):

1. De meldingsplichtige entiteiten en, in voorkomend geval, de bestuurders en werknemers van die entiteiten, verlenen hun volledige samenwerking aan de FIE [4] door onverwijld:
a) op eigen initiatief melding te doen aan de FIE, indien de meldingsplichtige entiteit weet, vermoedt of redelijkerwijs kan vermoeden dat geldmiddelen of activiteiten, ongeacht het bedrag, opbrengsten van criminele activiteiten zijn of verband houden met terrorismefinanciering of criminele activiteiten, en door in dergelijke gevallen te reageren op verzoeken van de FIE om bijkomende informatie;
b) de FIE, op haar verzoek, alle nodige informatie te verstrekken, met inbegrip van informatie over transactiegegevens, binnen de opgelegde termijnen;
Alle verdachte transacties, waaronder pogingen daartoe en vermoedens die voortvloeien uit het onvermogen om cliëntenonderzoek te verrichten, worden overeenkomstig de eerste alinea gemeld. (…)
2. (…) Een vermoeden op grond van lid 1, punt a), is gebaseerd op de kenmerken van de cliënt en diens tegenhangers, de omvang en aard van de transactie of activiteit of de methoden en patronen daarvan, het verband tussen verschillende transacties of activiteiten, de herkomst, de bestemming of het gebruik van geldmiddelen, of alle andere omstandigheden waarvan de meldingsplichtige entiteit kennis heeft, met inbegrip van de consistentie van de transactie of activiteit met de informatie verkregen op grond van Hoofdstuk III, waaronder het risicoprofiel van de cliënt. (…)
5. Uiterlijk op 10 juli 2027 verstrekt de AMLA richtsnoeren inzake indicatoren voor verdachte activiteiten of gedragingen. Die richtsnoeren worden regelmatig bijgewerkt. (…)

Tot slot

Tot nu toe dendert de witwasbestrijdingswetgevingsmachine ongestoord door. Het is hoog tijd dat vanuit maatschappelijke organisaties en de wetenschap onafhankelijk naar het concept en het systeem wordt gekeken. Misdaadbestrijding is goed, maar het mag geen onschuldige burgers benadelen en het is ook belangrijk dat de ondernemingen de regels begrijpen en in staat zijn de regels na te leven (doenvermogen).

Bijlage

Een alternatieve inleiding over de witwasbestrijding is hier te raadplegen en is bijlage bij een commentaar van Privacy First uit december 2022 op het wetsvoorstel plan van aanpak witwassen, te vinden via dit nieuwsbericht.

Noten

[1] Van hen is het bekend. Ik verwacht dat ook andere grote ondernemingen hiertoe zullen overgaan, zoals de grote accountantskantoren, aangezien zij complete administraties van hun klanten in huis hebben en kunnen analyseren.

[2] Ook Wwft-toezichthouders publiceren indicatoren/typologieën voor hun eigen doelgroep, bijvoorbeeld Bureau Financieel Toezicht voor accountants, boekhouders en notarissen.

[3] Instelling = witwasbestrijdingsplichtige.

[4] In Nederland is dat FIU-Nederland, onderdeel van de politie.