Op 21 juni jl. maakte het ministerie van Financiën bekend dat een rapport over Algemeen Nut Beogende Instellingen (ANBI’s) is uitgebracht door een commissie bestaande uit R.H.F.P. Bekkers (hoogleraar Filantropie), G.J. van Leijenhorst (onder meer rechter-plaatsvervanger) en A.E.M. Leijten (hoogleraar Nederlands en Europees Constitutioneel Recht).

‘Algemeen gangbare waarden en normen’
In het nieuwsbericht over het rapport schrijft het ministerie dat het rapport is uitgebracht op verzoek van het vorige kabinet en dat de commissie is nagegaan “welke veranderingen in de regels voor ANBI’s en het toezicht hierop ervoor kunnen zorgen dat deze instellingen gedrag vertonen dat past bij algemeen gangbare waarden en normen“, wat suggereert dat ANBI’s grootschalig wangedrag vertonen.

Opmerkelijk is dat het ministerie in het nieuwsbericht spreekt over ‘algemeen gangbare waarden en normen‘: wie stelt die vast? [*] De commissie is daar in het rapport terecht kritisch over in het navolgende (2.5.2):

Daarbij komt dat wat als algemeen nut geldt geen natuurconstante is. Maatschappelijke organisaties die zich inzetten voor bepaalde groepen of belangen komen daarbij soms in conflict met overheden en bedrijven. Maatschappelijke organisaties komen op voor belangen die niet altijd overeenkomen met overheidsbeleid of met wat – op dat moment – maatschappelijk geaccepteerd is. Zij kunnen zelfs strijdig zijn met overheidsbeleid.

Lees daarover ook de rest van paragraaf 2.5.2.

Nieuwsbericht
In het nieuwsbericht schrijft het ministerie onder meer:

Vanuit de waarde van een pluriforme samenleving ligt het inhoudelijk inperken van wat we tot ‘algemeen nut’ rekenen volgens de commissie niet voor de hand. Daarnaast vindt de commissie dat het stellen van aparte eisen op basis van grondrechten niet de juiste weg is om het gedrag van ANBI’s te normeren. Een grondrechtentoets verlangt doorgaans een lastige afweging op basis van alle relevante omstandigheden. Het uitvoeren daarvan is geen taak die past bij de Belastingdienst en binnen het systeem van toekenning van en controle op de ANBI-status. De commissie adviseert daarom andere straf- en civielrechtelijke middelen dan wel maatregelen aan, die gericht tegen 1 organisatie of een bepaalde gedraging kunnen worden ingezet. Zo kan onwenselijk gedrag worden voorkomen of bestreden.

De commissie constateert ook dat de Belastingdienst geen goed administratief systeem heeft om alle gegevens van ANBI’s juist te verwerken. Daarnaast wordt er volgens de commissie onvoldoende capaciteit ingezet voor toezicht. De commissie heeft 7 aanbevelingen opgenomen in het rapport, waarvan de belangrijkste zijn het toezicht op ANBI’s te intensiveren en te verbeteren, zelfregulering te versterken en om ANBI’s die geen activiteiten ondernemen uit te sluiten van de ANBI-status. Het kabinet zal de conclusies en aanbevelingen nader bestuderen en staatssecretaris Van Rij komt in het najaar met een inhoudelijke reactie op dit rapport. Het kabinet gaat hier ook relevante stakeholders, zoals de sectororganisaties en onafhankelijke toezichthouders bij betrekken.

Rapport
In de Tweede Kamer wordt vaak over ANBI’s gesproken als het fraude en criminaliteit betreft, wat een onjuist beeld creëert, nu de meeste ANBI’s zich net gedragen. Dat neemt niet weg dat misbruik moet worden tegengegaan, zoals de commissie terecht constateert (2.3.1).

De commissie constateert dat de kosten van toezicht in redelijke verhouding dient te staan tot de opbrengsten er van en dat dit ook geldt voor veranderingen in het toezicht (2.5.3). Dat geldt niet alleen voor de overheid maar ook voor de ANBI’s. De commissie signaleert dat ANBI’s die met vrijwilligers werken rapporteren over de toename van de regeldruk en daarover een petitie hebben aangeboden. Er wordt onder meer geklaagd over het voorstel Wet transparantie maatschappelijke organisaties en het ubo-register (2.5.3).

Interessant is dat de commissie niet mee gaat in de Angelsaksisch mode (van de Nederlandse rijksoverheid) en schrijft niet overtuigd te zijn van de doelmatigheid van de verzwaringen van de rapportageverplichtingen voor goededoelenorganisaties in het VK, Nieuw-Zeeland en de VS, die voor kleine organisaties tot disproportioneel veel werk hebben geleid; de regels in het VK bezorgden goededoelenorganisaties en juristen veel werk, terwijl niet duidelijk is dat het werk van goededoelenorganisaties er ook beter van is geworden en er minder geld aan goede doelen kan worden besteed (3.2) [**].

In de conclusie-paragraaf (4.1) schrijft de commissie:

Nederland telt een groot aantal organisaties die bijdragen aan het algemeen nut, waarvan er zo’n 45.000 bij de Belastingdienst geregistreerd zijn als Algemeen Nut Beogende Instelling (ANBI). We constateren dat het toezicht op het grootste deel van de ANBI’s in Nederland gebrekkig is door beperkte capaciteit en gebrek aan gegevens bij de Belastingdienst.

Ten eerste heeft de Belastingdienst onvoldoende gegevens over het grootste deel van de ANBI’s. We constateren ook dat de Belastingdienst geen goed administratief systeem heeft voor het verzamelen, verwerken, analyseren, en publiceren van gegevens over ANBI’s dat geschikt is voor de controle op de ANBI-status. De aanvraag voor de ANBI-status gaat nog op papier. Ten tweede heeft het ANBI- team onvoldoende capaciteit voor effectief toezicht.

Het is onbekend hoeveel fraude ANBI’s plegen omdat het ANBI-team nauwelijks toekomt aan opsporing van fraude. Het team heeft de handen vol aan beoordelingen van aanvragen voor de ANBI- status, aan advies over aanvragen en bezwaren tegen beslissingen. De kans op fraude is aanzienlijk omdat er nadat de ANBI-status is toegekend geen effectief toezicht is op de naleving van de voorwaarden ervan. Gezien de omvang van de fiscale faciliteiten voor ANBI’s acht de commissie deze situatie onwenselijk.

Voor de maatschappelijk meest zichtbare ANBI’s die het grootste deel van de economische activiteiten voor hun rekening nemen is de kans op fraude klein. Dit betreft ongeveer 1000 grote filantropische instellingen die actief fondsenwerven of uitkeringen doen aan goede doelen uit opgebouwd vermogen. Zij beschikken over een Erkenning van CBF of zijn lid van een van de brancheverenigingen in de filantropische sector, zoals Fondsen in Nederland (FIN) voor vermogensfondsen. Het toezicht op deze instellingen functioneert goed en efficiënt via de vrijwillige Erkenning van CBF en via gedragscodes van brancheorganisaties. Het toezicht door zelfregulering dekt echter maar een fractie van alle ANBI’s.

We constateren dat Kamervragen over spanningen met grondrechten vrijwel uitsluitend gaan over ANBI’s die geen Erkenning hebben en geen lid zijn van brancheorganisaties. Zulke spanningen komen zelden in beeld bij het ANBI-team. Het team heeft geen expertise in huis voor een toets op grondrechten bij de beoordeling van aanvragen voor de ANBI-status.

De commissie doet de volgende aanbevelingen (4.2):

1. Digitaliseer de registratie van ANBI’s, het verzamelen van gegevens over ANBI’s en de communicatie met ANBI’s door het ANBI-team van de Belastingdienst.
2. Versterk de capaciteit van het ANBI-team.
3. Verhoog de intensiteit van toezicht door de informatieplicht en publicatieplicht af te dwingen.
4. Scherp het algemeen-nut vereiste aan met een bestedingscriterium.
5. Neem geen toets op grondrechten op in de voorwaarden voor de ANBI-status.
6. Verhoog de dekkingsgraad van zelfregulering.
7. Centrale publicatie van gegevens over ANBI’s.

Gemiste kansen
Er wordt door de Commissie niet voorgesteld het toezicht bij de Belastingdienst weg te halen.
Jammer is verder dat niet wordt gesproken over de relatie met de instanties die een rol krijgen op grond van het voorstel voor de Wet transparantie maatschappelijke organisaties (burgemeester, OM).

Noten
[*] De Nederlandse overheid gebruikt steeds vaker begrippen als de hierboven genoemde ‘algemeen gangbare normen‘. Zie mijn artikel van begin deze maand waarin in een regeling voor incassobureaus als eis wordt gesteld dat de medewerkers “de nodige kennis hebben over hetgeen naar maatschappelijke normen betamelijk is“.
[**] Ook de witwasbestrijding is een Angelsaksisch concept (afkomstig uit de VS) met dezelfde nadelen.

Meer informatie:

• Het nieuwsbericht.
• Het rapport (136 pagina’s) is via deze pagina te vinden.