Een nieuwe internetconsultatie over de sanctieregelgeving ging op 7 juni van start, die loopt tot en met 9 augustus a.s. (aankondiging, startpagina consultatiesite), eerder is er een ‘preconsultatie’ gehouden. Uit de aankondiging blijkt dat de regering denkt dat sancties zinvol en effectief kunnen zijn en dat de voorgestelde regels daar aan zouden bijdragen.

Hierna enige aantekeningen naar aanleiding van het voorstel.

Volgens de aankondiging houdt het consultatievoorstel onder meer het volgende in:

* een centraal meldpunt voor sanctiemeldingen;
* de mogelijkheid om in bepaalde openbare registers aantekeningen te plaatsen bij een relatie met gesanctioneerde personen of organisaties;
* de uitbreiding van het huidige bestuursrechtelijke toezicht naar juridische beroepsgroepen;
* een regeling voor het beheer en bewind van bepaalde (langdurig) bevroren tegoeden en economische middelen;
* introduceren van bestuursrechtelijke handhaving in aanvulling op het strafrecht en verbeterde grondslagen voor informatie-uitwisseling.

Het consultatievoorstel bevat een losse wet, ‘Wet internationale sanctiemaatregelen‘ (‘Wis’), die zal bestaan naast de gewijzigde Sanctiewet 1977 (‘Sw’).

De Wis bevat een meldingsplicht (§ 3.2). Hoofdstuk 4 Wis zal regels bevatten over hoe ‘instellingen’ (in de Sw gedefinieerd) hun bedrijfsprocessen moeten inrichten (nog niet ingevuld, waarschijnlijk zal net als in de witwasbestrijding bewijs moeten worden geleverd van de inspanningen om sanctieovertredingen te signaleren).
Hoofdstuk 5 Wis bevat een voorstel voor ‘Bepalingen over de continuïteit en afwikkeling van ondernemingen‘ met de mogelijkheid om een stille bewindvoerder aan te wijzen. Hoofdstuk 6 Wis regelt de gevolgen van bevriezing van registergoederen (zoals vastgoed). In hoofdstuk 7 Wis is een zwaar arsenaal aan handhavingsregels opgenomen volgens het in het financiële recht bekende stramien met in § 7.1.3 extra bepalingen tegen ontduikers van de regels, inclusief openbaarmaking van sancties. Hoewel er al strafrechtelijke handhaving mogelijk is, wil men bestuursrechtelijke handhaving toevoegen met als motief volgens de consultatietoelichting:

Een belangrijke reden voor de introductie van een duaal handhavingsstelsel is dat het strafrecht niet in alle gevallen voldoende proportioneel inzetbaar is gebleken bij schendingen waarbij de ernst en omvang gering is, of waar het handhavingsdoel vooral herstellend is. Om ervoor te zorgen dat schendingen met voldoende passende middelen kunnen worden afgedaan is besloten tot de introductie van bestuursrechtelijke handhaving. Dit doet recht aan het karakter van het strafrecht als ultimum remedium en is temeer noodzakelijk nu het aantal schendingen, waarmee uitvoeringsorganisaties en toezichthouders te maken krijgen, toeneemt als gevolg van een toename in de inzet van het sanctie-instrument. (…)

Bij beperkte en milde schendingen is het wenselijk dat er de mogelijkheid is om bestuursrechtelijk op te treden. Via het bestuursrecht kunnen personen en bedrijven in voorkomende gevallen sneller en proportioneler gecorrigeerd worden.

Ik ben benieuwd of financieelrechtelijke experts dit relaas onderschrijven. Net als in de witwasbestrijding zal de Nederlandse lappendeken van toezichthouders aan de slag gaan met het handhavingsintrumentarium, ieder met een eigen interpretatie.

Gegevensverwerking
De gegevensverwerking, ook van persoonsgegevens, is onderwerp van hoofdstuk 8 Wis. Onder meer kan het ministerie van EZK “de eigendomsverhoudingen van of zeggenschap over in Nederland gevestigde ondernemingen” vaststellen of beoordelen “ten aanzien van de verenigbaarheid met sanctiemaatregelen” (artikel 8.2.2). Daarbij kunnen allerlei registers worden geraadpleegd, zoals het handelsregister, het kadaster en de basisregistratie personen en kan dat ministerie gegevens bij andere bestuursorganen opvragen (artikel 8.2.3). Zelfs verklaringen van erfrecht kunnen sanctierechtelijk relevant zijn, zo volgt uit de voorgestelde bepaling. Als iemand ‘onderwerp van registratie’ wordt, worden gegevens over relaties met anderen (bijvoorbeeld rechtspersonen) verstrekt aan allerlei registers (artikel 8.2.4).
Op grond van de voorgestelde regels zullen gegevens van burgers kunnen worden gedeeld met velen, niet alleen Nederlandse bestuursorganen. Dat maakt het belangrijk dat de gegevens juist zijn. In het voorstel zijn daartoe geen mechanismen opgenomen. De rechtsbescherming tegen foute handelingen van ondernemingen of overheidsinstanties is niet geregeld [1], wat voor niet-vermogende benadeelden problematisch is, zoals nu al in de witwasbestrijding.

Relatie
Voor de toepassing van de sanctieregelgeving is essentieel of een persoon of een vermogensbestanddeel een ‘relatie’ heeft met een gesanctioneerde persoon (wat ook rechtspersonen en organisaties omvat). Het begrip wordt niet gedefinieerd en de consultatietoelichting volstaat met een verwijzing naar artikel 2 van Verordening (EU) nr. 269/2014, waarin is bepaald dat er geen tegoeden of economische middelen ter beschikking gesteld mogen worden aan of ten behoeve van de aangewezen personen “of met hen verbonden natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen“.

Nieuwe administratieve verplichtingen voor juristen
Opvallend is dat er op het gebied van de naleving van sanctieregelgeving nog steeds veel wordt verwacht van ‘de juridische beroepsgroepen’. De juridische beroepsgroepen hebben in het algemeen geen bevriezenswaardig vermogen van hun klanten onder zich (anders dan financiële instellingen).
In de consultatietoelichting is geen onderbouwing te vinden van de noodzaak van extra toezicht voor bepaalde juristen en evenmin wordt aangegeven waarom bedrijfsvoeringsregels nodig zouden zijn [2]. Mij is niet bekend dat deze beroepsgroepen op grote schaal de sanctieregels schenden, zodat de vraag of of de extra voorschriften – waarmee hoge kosten zijn gemoeid – wel proportioneel zijn. Maar dat lijkt voor de makers van het voorstel niet relevant te zijn.

In het voorstel is opgenomen dat het huidige bestuursrechtelijke toezicht van de Sw moet worden uitgebreid naar de juridische beroepsgroepen, waartoe ook accountants en administratiekantoren worden gerekend. Het betreft de groep juristen die onder de Wwft vallen (zie het voorstel voor artikel 10 Sw), het gaat dus niet over alle juristen. Net als in de Wwft wordt rechtsbijstand uitgezonderd. Er wordt gemeld dat door de nieuwe Europese antiwitwasregels de wijziging van de Sw deels overbodig zullen maken [3]. De huidige antiwitwastoezichthouders zullen het sanctietoezicht op deze juristen gaan houden en krijgen de bevoegdheid om nadere regels te stellen ten aanzien van de bedrijfsvoering ter naleving van sancties.

Tot slot
Het voorstel en de toelichting besteden te weinig aandacht aan de praktische effectiviteit van de voorgestelde regels, die veel geld zullen gaan kosten die uiteindelijk aan de burger worden doorberekend [4].

Noten:

[1] In de consultatietoelichting wordt in paragraaf 4.1 gemeld dat het voldoende zou zijn dat beroep mogelijk is bij de nationale rechter en in sommige gevallen bij het EU-Gerecht en eventueel hoger beroep bij het EU-Hof.

[2] Zie pagina 33 consultatietoelichting. Op pagina 34 wordt gemeld dat de Nationaal Coördinator Sanctienaleving en Handhaving heeft aanbevolen om de groepen onder bedrijfsvoeringstoezicht uit te breiden met bepaalde juridische beroepsgroepen waaronder advocaten, notarissen en accountants.

[3] Eveneens pagina 33 consultatietoelichting: “Het AML-pakket bevat, naast regels over de voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering, nadere bedrijfsvoeringsregels op het gebied van gerichte financiële sancties voor de partijen die onder de reikwijdte vallen. Deze bedrijfsvoeringsregels, die per verordening zijn geregeld, vervangen grotendeels de nationaal gestelde regels uit de Sanctiewet 1977, zowel wat betreft de reikwijdte aan groepen instellingen die eronder vallen als de regels waaraan zij zich moeten houden. Dit betekent dat Europese AML-pakket het huidige bedrijfsvoeringstoezicht uit de Sanctiewet 1977 (en een eventuele modernisering daarvan) bij vankrachtwording grotendeels buiten werking zal stellen.“. Meer over het AML-pakket in paragraaf 4.2, waar wordt gemeld dat naast Europese bedrijfsvoeringsregels er ook nationale regels kunnen worden gesteld.

[4] Het is humoristisch dat in de consultatietoelichting wordt gezegd dat het voorstel weinig regeldruk zou opleveren, omdat de belangrijkste regeldruk al door de Europese verordeningen wordt veroorzaakt, zie paragraaf 6.2. Men heeft ook van ‘doenvermogen’ gehoord, maar daar wordt niets mee gedaan.

De artikelen op dit blog over modernisering van de Nederlandse sanctieregelgeving zijn hier te vinden.